Functiemenging in Nederland: nog geen gelopen race

Er moet in Nederland veel worden gebouwd. Alleen al voor de woningbouw is de prognose dat er tot aan 2040 circa 1.000.000 huizen bij moeten komen. Tegelijkertijd is er ook een geprognosticeerde vraag naar (betaalbare) bedrijfsruimte van honderden hectares. De woningbouwopgave zou hand in hand moeten gaan met behoud van werkgelegenheid in stad of dorp. We willen niet dat werkgelegenheid wordt verdrongen en werknemers nog langere woon-werkafstanden moeten afleggen. Idealiter wordt wonen en werken op pand en/of blokniveau gemengd zodat een levendige stedelijkheid ontstaat met korte woon-werkafstanden die te voet of fietsend zijn af te leggen.

In de praktijk blijkt dit ingewikkeld. Bedrijven vrezen als gevolg van klachten over geluid-, geur- of stofhinder te moeten verhuizen of te worden beperkt in hun productieprocessen. Tevens vinden grondeigenaren de waardesprong bij bestemmingswijziging van werken naar wonen wel aantrekkelijk. Door klachten en grondspeculatie wordt bedrijvigheid steeds meer verdreven.

Bedrijven hebben een juridisch-planologisch middel om die verdrijving te voorkomen. In bestemmingsplanprocedures wijzen zij op de rechten die zij ontlenen aan hun hindercontouren zoals die ook in de voormalige VNG-richtlijnen stonden. De VNG-richtlijnen schreven elk type bedrijf een gestandaardiseerde wenselijke afstand tot woningen voor om klachten te voorkomen en onbelemmerd te kunnen werken. Door de rechten die op deze standaard richtlijnen werden gebaseerd, ontstond een vergaande juridisering van de ruimtelijke ordening. De VNG is daarom gestopt met het opstellen van de richtlijnen. Voorlopig worden er echter nog wel rechten aan ontleend.

Uit een quickscan van het bedrijvenregister en de woningbouwplannen blijkt dat minstens 25 procent van de in de Randstad geplande woningen tot 2040 in de hindercontour van een bedrijf ligt. In de huidige praktijk worden die bedrijven na onderhandelen of procederen uitgekocht, uitgeplaatst of onteigend. Of de woningen krijgen bijvoorbeeld een dove gevel. Deze praktijk biedt steeds minder soelaas. Het gaat nu om zoveel meer woningen. Dit gaat veel meer tijd en geld kosten. En verplaatsingsruimte voor bedrijven ligt ook niet voor het oprapen. 

Soms is uitplaatsing ook niet nodig. Het komt regelmatig voor dat de toegestane hinderruimte niet (volledig) wordt gebruikt. Omdat bedrijven bijvoorbeeld sowieso minder hinder produceren dan de standaard, hun hindercontour al is gereduceerd door te innoveren of dat eenvoudig zouden kunnen doen door Best Beschikbare Technieken (BBT) toe te passen. Maar bedrijven gaan meestal wel in hun recht staan. Dat is ook niet vreemd. Als er woningen in de buurt komen is het niet redelijk als zij voor de kosten opdraaien om die woningen mogelijk te maken. Als ze geen bezwaar maken, krijgen ze later mogelijk de rekening gepresenteerd. Zittende bedrijven worden vooral vooraf beschermd in het bestemmingsplanproces. Achteraf zijn ze kwetsbaar voor klachten. Maar er wordt ook wel misbruik gemaakt van die rechten, om planschade te krijgen die er alleen in theorie is. Of het alleen gebruiken om een goede prijs te krijgen voor hun bedrijf die zij anders niet hadden gekregen. Of de ongegronde angst voor klachten door juristen aangepraat, is een reden om bezwaar te maken tegen bestemmingsplannen. Jaarlijks worden er rond de vierhonderd rechtszaken gestart bij de Raad van State waarin een beroep wordt gedaan op de hindercontouren. Woningbouw wordt hierdoor traag en duur.

Om de inefficiënties tegen te gaan is het goed om in beeld hebben bij welk type bedrijven hier het meeste energie zit om hier aan mee te werken. Maar ook moeten we weten wat er uit de grondwaardestijging gefinancierd kan worden en hoe. Wij hebben daarom in het najaar van 2019 voor Zuid-Holland als casus binnen Nederland onderzocht hoe het er met de functiemenging van wonen en werken, maar ook met andere gebruiksfuncties zoals commerciële en niet-commerciële voorzieningen in deze provincie voor staat. Wij hebben dit gedaan door drie deelanalyses uit te voeren en die vervolgens geografisch en statistisch aan elkaar te koppelen om inzicht te krijgen in de waardeontwikkeling van werklocaties in relatie tot functiemenging.

16th April 2020